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肖林:仅限于“要不要”“对不对”,产业政策这样争就错了

2019/10/23 4:26:53

肖林:仅限于“要不要”“对不对”,产业政策这样争就错了

 

【编者按】近日,两位顶尖经济学者林毅夫和张维迎围绕我国产业政策的争论成为热点。8月25日,张维迎在亚布力中国企业家论坛2016年夏季峰会上发表演讲,主张废除一切形式的产业政策。9月13日,林毅夫发表文章,观点针锋相对。中秋期间,张维迎又对此作出了回应。随后,针对张的批评,林毅夫进行了逐条反驳。“林张之争”进入第二回合。那么,到底怎么看待产业政策在一国经济发展中的作用呢?产业政策是穿着马甲的计划经济吗?上海市人民政府发展研究中心主任肖林应约为“思想汇”栏目撰文分析。

 


从现实经济生活看,产业政策是政府与市场共同作用于经济发展,促进资源配置的手段,其并非计划经济的产物,美国、英国、德国、法国、日本等发达市场经济国家也都出台过针对战略性产业、重大科技创新产业、国家安全性产业等领域的产业政策,并取得了明显成效。但在一些阶段某些产业领域也有过失败教训。因而,关于产业政策的问题,要辩证地看、发展地看和实践地看,而非仅仅是“要不要”、“对不对”这样绝对化的讨论。

 

 

产业政策并非计划经济的产物

 

 

“产业政策”的概念产生于20世纪70年代,此后被世界各国所关注,也成为经济学研究的一个重要领域。

 

 

关于产业政策的内涵,经济学界存在多种观点。有观点认为,产业政策是国家系统设计的,有关产业发展、结构演变的政策目标和政策措施的总和;有观点认为,产业政策是为了弥补市场机制可能造成的失误,而由政府采取的一种弥补政策;也有观点认为,产业政策是为了加强本国产品国际竞争力的政策,等等。

 

 

综合来看,产业政策是一国政府为实现某种经济社会目标,为了弥补市场缺陷,从供给角度对产业活动实施经济干预、引导产业发展而制定的各种政策的体系。产业政策广义讲包含了产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等多个方面,甚至还包括与产业相关的能源政策、环保政策等方面。虽然产业政策的表现形式可能千差万别,但是,其目的都是为了规范经济主体行为和市场竞争秩序,为了优化经济结构,合理配置和有效利用资源,提高经济发展的动力和企业竞争力。

 

 

既然产业政策的实质是为了弥补市场失灵,加速资源科学配置,促进产业结构优化升级和产业组织结构的合理化,那么,产业政策的制定实施并非由经济体制所决定,也非计划经济或是市场经济所独有的,而是由经济运行状态和发展目标所决定的,是各种经济体制的政府管理宏观经济的普遍行为。日本、美国、欧盟等发达市场经济体在促进国家产业发展过程中都曾出台过一系列产业政策。

 

 

例如,日本为了弥补与美国在信息产业方面的差距,实施了“科技创新立国”的产业方针。2001年,日本政府提出“e-Japan”构想,把信息技术产业作为日本经济发展的最重要支柱产业来加快培育。2009年,日本政府先后出台了“日本ICT新政”、“i-Japan 战略”等计划,着重数字化技术开发与应用。得益于上述政策措施,日本信息产业实现了快速和高水平发展,从而成为世界电子信息产品生产大国。再如,美国为了加快信息基础设施建设和信息产业发展,1993年推出了“国内信息基础设施”(即NII,“国内信息高速公路”)计划,1994年提出了建立“全球信息基础设施”(即GII,“全球信息高速公路”)的倡议,2000年发布了“面向21世纪的信息技术计划”,2009年公布了“美国创新战略”以及2010年实施的美国“国家宽带计划”。这些发展计划极大地促进了美国信息产业的发展,确保了美国信息产业和信息基础设施在全球的领先地位。再如,欧盟2000年发布了“数字欧洲计划”,2009年开展了“欧盟物联网行动计划”,2010年公布了“欧盟数字计划”。这些计划的实施使欧盟信息产业在世界占据重要了位置,拥有世界信息产业市场约30%的份额。

 

 

上述产业政策的实践表明,一国产业政策的制定实施与该国的国家战略、产业方针、技术创新等方面的发展导向和目标有关,而与该国所实行的经济体制无关,产业政策并非计划经济的产物。

 

 

我国产业政策存在哪些问题

 

 

厘清上述问题就会发现,需要什么样的产业政策才是关键问题。需要什么样的产业政策,实质上是讨论产业政策的目标取向问题。总体上看,各国产业政策在加速工业化进程、扶持新兴产业发展、增强产业发展竞争力、促进经济结构转型升级、提升经济发展质量等方面发挥了重要作用。

 

 

►产业政策的目标取向具有五方面特征:

 

 

一是强调产业政策重点的阶段性调整。

 

 

发达国家实施的产业政策并非一成不变,也非一劳永逸,而是根据本国发展阶段的转换和市场经济程度的提升,针对不同发展阶段的目标任务,适时调整产业政策重点。例如,美国在上世纪80年代推行了“三二一”产业政策,第三产业产值和比重大幅提升,主导产业迅速更替,实施了以信息技术为核心的高新技术产业支持政策,取代了原先的钢铁、造船、化学等传统产业,产业政策重点是对科技创新企业和产业实施税收优惠政策。再如,日本在20世纪50年代初期,实行了以经济复兴为核心的产业政策;在20世纪50年代中后期到70年代初期,实行了以重化工业化发展为核心的产业政策;在20世纪70年代初期到80年代,实行了以发展资本和技术密集型产业,实现产业转型升级为核心的产业政策;20世纪90年代至今,实行了以适应全球化发展,推进科学技术立国为核心的产业政策。

 

 

二是强调产业政策与市场机制的融合。

 

 

发达国家产业政策的实施比较注重市场主导与政府支持相结合,在强调发挥市场竞争机制的同时, 注意加强政府的宏观调节与管理,通过实施相应的产业政策,消除制约产业发展的体制性制度性障碍,并注重市场准入、技术标准、发展规划等政策配套和要素整合,引导、保障和促进产业发展。比如,欧洲在上世纪80年代的经济转型阶段,在实施产业政策中,加强《反垄断法》的执法工作,并促进开放市场,将经营效率低下的国有企业推向市场,使资源流向更为需要的经济部门等。

 

 

三是强调产业政策塑造产业竞争优势。

 

 

发达国家在实施产业政策的过程中,往往依托自身资源要素禀赋,顺应产业技术发展趋势,聚焦于具有潜在比较优势产业,对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善,降低其交易费用,使得具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。美国、日本等国家针对信息产业所实行的一系列计划和产业政策,进而促进信息产业快速发展的案例正好印证了这一点。

 

 

四是强调产业政策促进产业技术创新。

 

 

产业技术创新过程往往是大投入、长周期、高风险的过程,企业投资的内生动力相对有限,再加上新产品、新技术的“开发”也需要“基础科研的突破”,但基础科研属于社会公共知识,企业没有从事基础科研的积极性,因而需要产业政策的鼓励和支持。如美国提出的“先进制造伙伴计划”、“先进制造业国家战略计划”;日本实行的“产业重生战略”;德国发布的“关于实施工业4.0战略的建议”等都是国家运用产业政策促进产业技术创新的具体体现。

 

 

五是强调产业政策对国家战略和安全的支撑。

 

 

国家战略和产业安全是一个国家为实现国家总目标而制定的总体性战略,涉及国家安全、重大项目工程、国家公共服务等诸多领域,国家战略的实施需要相应的产业支撑,而这些产业的发展不能完全依靠市场,需要有政府保护补贴才能发展起来。比如一国的重大科技创新、航空航天、国防军工等产业,各国政府都施以强有力的支持性产业政策。此外,针对产业安全的安全审查也是产业政策的重要方面。因而,发达国家在推进国家战略中,均出台了一系列支撑国家战略和国家产业经济安全的产业政策。

 

 

各国产业政策的目标取向突出了动态调整性、市场机制性、领域聚焦性。相比而言,我国的产业政策虽然在营造良好的市场环境、优化资源配置、促进竞争、引导技术升级、调整产业布局、发展新兴产业等方面也发挥了巨大作用,特别是把扩大开放、引进外资与产业升级有效结合的产业政策取得了举世瞩目的成功。但同时必须看到,在实践中,我国产业政策也存在一些突出问题:一是产业政策过多,覆盖面过广。自20世纪80年代末开展推行产业政策,逐渐成为实施产业政策较多的国家。尤其是2000年后,我国强化了产业政策的运用,颁布了一系列产业政策,产业政策覆盖面不断拓展,政策对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业。二是产业政策过细,政策措施叠加。针对单个行业的产业政策数量显著增加,政策措施具体且互相交织。三是产业政策干预过强,市场机制发挥不充分。我国产业政策所涉及的领域越来越细,措施越来越具体,使得产业市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性淘汰落后产能等行政性干预不断被强化,表现出较强的直接干预市场的特征。

 

 

总体来看,随着产业政策的陆续出台和领域叠加,不少产业政策不仅没能促进经济发展,反而成为经济发展的制约因素。因此,在我国经济新常态阶段,应重新审视产业政策,借鉴各国产业政策目标取向经验,制定符合我国发展阶段、基本国情和未来产业技术革命的产业政策,强化产业政策重点的阶段性调整,强化产业政策对市场活力激发、产业优势塑造、产业技术创新以及国家战略实施的促进作用。在产业政策的制定和实施中,要发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用,使其成为连结宏观与微观、衔接中央与地方、沟通政府与市场的支点。

 

 

在供给侧结构性改革中产业政策要有新理念新方法

 

 

产业政策是从供给侧的角度促进资源要素配置、引导产业发展和结构调整的政策体系,必定对我国供给侧结构性改革发挥重要促进作用。在全球贸易投资规则治理新形势、世界产业技术革命新趋势下,产业政策在促进供给侧结构性改革中也需要创新理念方法。

 

 

第一,产业政策要突出市场机制。

 

 

产业政策就其本质来讲必须尊重市场机制。在市场经济条件下,市场具有不可替代的作用,试图通过制定详细的产业政策来安排产业的发展,其结果往往适得其反。因而,我国产业政策需要强化市场机制的激发,实现从“输血式”产业扶持政策转变为因势利导政策,从直接介入政策转变为间接、诱导、平等的对话政策,有效控制产业补助金、低利贷款、优惠税收等政策手段,创新实施市场激励、产业技术创新、竞争性采购等“展望”诱导手段,构建产业政策中的市场竞争机制。

 

 

第二,产业政策要聚焦重点目标。

 

 

产业政策是政府部门运用公共资源为产业发展创造良好环境的工具,对纳入产业政策支持范围的产业绝不是面面俱到、无所不包,而是有所为、有所不为,在弥补市场失灵的领域发挥独特功能,在国家战略和安全的产业领域发挥支撑保障作用。产业政策面太宽不仅分散了政府资源,而且往往会捆住产业发展手脚,结果不是弥补市场失灵,而是替代了市场机制。因而,我国产业政策要聚焦国家战略和阶段性重点目标,针对产业发展重点和方向,分类指导,实施差别化产业政策。

 

 

第三,产业政策要动态评估调整。

 

 

产业政策只是一定阶段、一定时期的产物。同时从时间和空间上看,产业发展有自身内在规律,产业的兴衰过程有形成期、成长期、成熟期及衰退期。因而,产业政策在不同时期、不同阶段有着不同的作用范围、作用特点与作用机制,不能千篇一律、一成不变,必须对产业政策进行动态跟踪、适时评估,并随发展阶段和环境的变化,对产业政策进行更新、转换与创新。

 

 

(作者为上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记,研究员,博士生导师)

 


(本文仅代表作者个人观点。栏目主编:王珍,编辑:李小佳,题图来源:视觉中国  图片编辑:邵竞  栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)